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Dépendance économique de Palau à la pêche étrangère



Synthèse (juin 2014)

Les licences de pêche constituent en 2012 un revenu de 2,5M US$ pour l'Etat de Palau. Les licences de pêche sont payées principalement par les navires senneurs asiatiques et les palangriers. Les senneurs américains payent via l'accord de pêche thonier US à la FFA qui le reverse ensuite aux Etats de l'accord. De même, l'USAID paye la contrepartie publique à la FFA qui la reverse également. Au montant de 2,5 M US$ il est probable qu'il faille ajouter le montant payés par la contrepartie publique de l'accord de pêche SPTT américain, soit environ 1 M US$ pour Palau. Les captures des senneurs américains restent minimes dans la zone de Palau, même si elles varient d'une année à l'autre suivant le déplacement des thons entre les ZEE, ce qui explique la faible valeur payée par les armateurs privés américains.

L'évaluation des retombées économiques pour Palau des licences de pêche mentionnées par la presse en 2013, de l'ordre de 5 M US$, inclut donc probablement l'ensemble des licences privées de pêche, asiatiques et américaines, y compris la contre partie publique de l'accord de pêche USA.

Ces 5 MUS$ sont directement versés au budget du gouvernement.

L'essentiel de la contribution américaine "non-pêche" se fait par des dons dans le cadre de l'accord COMPACT, et non pas par l'accord thonier. Le Compact Palau génère des dons directs de 13 MUS$ et des revenus indirects de 4 M US$ provenant des dividendes d'un fond de placement alimenté par le Compact. A ces montants s'ajoutent 9,9 M US$ de dons en 2012, non tracés sur les fonds compact. L'aide US directe ou indirecte au budget annuel du gouvernement de la République de Palau est donc de 26 M US$, soit 30% des recettes 2011 de l'Etat. Il faut rajouter environ 5 M US$ de dons du Japon. L'ensemble Japon/USA représente donc le même niveau que les recettes fiscales de l'Etat (32 M US$).

Ces estimations sont hors évènement exceptionnel comme les typhons de 2013.

La dépendance fiscale stratégique pour Palau est donc l'accord COMPACT et non pas l'accord thonier. Certains ont pu évoqué qu'il était conditionné partiellement par l'existence de l'accord thonier US. Mais il est plus probable que cet accord compact soit plus lié à des considérations géostratégiques, notamment la délégation faite aux USA d'assurer la défense de Palau et le poids de l'histoire, et l'inclusion de Palau dans un ensemble géostratégique plus global. La non ratification en juin 2014 de l'accord de continuité du COMPACT pèse certainement plus sur Palau que le fait d'abandonner ou non les recettes fiscales de l'accord thonier américain.

Par contre, faire justifier l'abandon des licences de pêche étrangère sur le prétexte d'un revenu fiscal de l'écotourisme de requins de 1,5 M US$, même sur-estimé, n'est pas cohérent. Car ce revenu est largement inférieur aux licences de pêche dont les revenus sont aujourd'hui revalorisés et le seront encore plus prochainement (pour atteindre probablement au minimum 5 MUS$).

Notons aussi que la dépendance économique aux activités du tourisme (hors plongée) est importante pour Palau, et que ces touristes sont très largement issus du Japon et de Taiwan, pays pêcheurs fréquentant la ZEE de Palau.

Les données économiques générales

PIB (GDP) : 2011 : 213 M US$ | 2012 : 228 M US$ 

Contribution au PIB en 2012 : agriculture : 3,8 MUS$ (1,6%) | Pêche (locale) :7,5 MUS$ (3,3%) | tourisme : 43 M US$ (19%) | administration : 28 M US$ (12%). Attention, cette contribution au PIB ne représente pas les recettes au budget de l'Etat. Il ne faut donc pas comparer ces chiffres aux recettes des licences de pêche.

Population : 21.000 habitants dont 4 135 travailleurs immigrés, dont  2800 Philippins.

Détail recettes 2011 d'après Statistiques de Palau : 2012 Statistical Yearbook p76 (pdf)

Budget de l'Etat : 2011 : 85 M US$ (Recettes) | 89 M US$ (dépenses)

  • Revenus directs de l'accord compact : 13,1 MUS$ (15% des recettes)
  • Impôts et taxes : 32 M US$ (37%)

Revenus des accords économiques en 2012 (p 98 pdf):

  • Taxes des licences de pêche : 2,5 M US$
  • Dividendes du Compact trust fund : 4 M US$ (revenu des placements d'un trust fund de 169 M US$)
  • dons directs du US compact : 13,1 MUS$
  • dons US non-compact : 9,9 M US$
  • autres dons : 12,4 M US$ dont 5,9 M US$ du Japon.

Les dons US qui ne sont pas liés à l'accord Compact incluent peut-être des versements liés aux accords conditionnés par les accords de pêche.

Pour mémoire : exportation de produits de la mer capturés à Palau : 7,5 M US$ en 2012.

Les entrées touristiques par pays de résidence (p 116 pdf des statistiques officielles de Palau):

 Pays de résidence
 20072008
2009
2010
2011
2012
 dont touristes
 Total 93 031
 83 180
 77 454
 92 500
118 055
 124 286
 115 629
 Australie755
738
725
1 226
1 173
1 151
991
 CNMI320
402
501
762
314
-
 -
 Europe1 818
2 032
2 372
3 215
2 915
3 534
 3 317
 FSM686
544
787
1 520
780
788
 267
 Allemagne480
645
715
687
751
986
 938
 Guam1 870
2 156
3 914
4 357
2 765
1 565
 888
 Hong Kong
473
341
388
501
708
765
 743
 Japon29 476
30 319
27 133
29 851
38 589
39 927
 39 016
 Corée14 440
14 275
13 189
15 377
16 467
19 781
 19 322
 Philippines4 009
2 541
3 123
3 312
3 064
2 750
 551
 RP Chine
970
1 384
1 052
1 137
2 510
4 792
 4 421
 Taiwan29 298
14 593
16 672
22 506
38 931
39 099
 38 496
 USA métropolitaine
6 250
10 442
5 670
6 535
7 525
7 217
 5 473
 Autres2 186
2 768
1 213
1 514
1 563
1 931
 1 206


Les accords économiques de Palau


Les licences de pêche

Pour le régime de base d'accès aux zones de pêche de Palau, les flottilles distantes étrangères non US  de senneurs (principalement taiwanaises, japonaises) doivent s’acquitter d'une licence de pêche spécifique aux pays du Party of Nauru Agreement (PNA) dont fait partie Palau. Cette licence senneur est encadrée par un système de redevance harmonisé au niveau des pays du PNA.  Les licences sont rattachées à un nombre maximum de jours de pêche travaillés dans les ZEE du PNA (Vessels Days Scheme - VDS). Les armateurs qui veulent y travailler doivent acheter des jours de pêche pour chacun de leurs navires. Le nombre total de  jour de pêche est fixé annuellement, répartis entre les Etats du PNA, qui peuvent ensuite se les vendre entre eux.

Un projet de création d'un système VDS harmonisé pour les palangriers existe aussi au sein de PNA. Pour l'instant (juin 2014) il n'est ratifié que par 3 pays de l'accord. Lorsqu'il sera ratifié par 5 pays il pourra s'appliquer. Dans l'attente de ce système, les palangriers payent leurs licences de pêche selon un système non harmonisé et donc propre à chaque pays du PNA. [pas d'information précise ni publique sur ce point - recherche en cours].

En 2013, le nombre total de jour de pêche autorisés pour ces flottilles distantes étrangères de senneurs était de 50.000 pour tout le PNA, et Palau en recevait environ 500. Palau est en effet en bordure du coeur de chauffe thonier senneur de cette zone, il bénéficie de moins de jours que les autres Etats. Le revenu associé en 2012 à cette journée de pêche était de  5.000 US$/jour de pêche. En 2014, il était passé à 6.000 US$/jours (et, cf. infra, en 2015 il devrait passer à 8.000 US$/jour associé à une baisse du total des VDS à 44 623 jours).

Le nombre total de jour VDS à l'échelle du PNA constitue donc une limite d'effort de pêche. Il n'y a pas de quotas, mais plutôt des limites d'effort de pêche, pour les senneurs comme pour les palangriers.

Palau estimait donc en 2012 qu'il ne pouvait espérer au maximum que 2,5 M US$ de ces licences de pêche senneurs (et donc 3 M US$ en 2014 et 4 M US$ en 2015)

L'activité de la flottille de senneurs américains dans les ZEE des 9 pays du PNA est par contre régie par un autre régime, qui est celui de l'accord de pêche thonier SPTT développé ci-après. Lorsqu'en juin 2014, les pays membres de l'accord de Nauru (PNA) décident d'augmenter le coût de la journée de pêche VDS de 6000 US$ à 8000 US$, pour les pays ne participant pas au SPTT, il est indiqué que la future mouture du SPTT devra tenir compte de cette revalorisation financière.

Les licences de pêche représentent un revenu fiscal pour l'Etat de 2,5 M US$ en 2012, pour un revenu moyen annuel précédent plutôt de 1,5 M US$. Au moment de la déclaration d'AMPs sans pêche en 2014, la presse évoque des revenus des licences de pêche de 5 M US$ payés par les flottilles asiatiques, sans évoquer les redevances de l'accord thonier US. Mais compte-tenu de la faiblesse des captures dans la ZEE, il est possible que le montant de la comptabilité de Palau inclut aussi les redevances américaines des armateurs.

Par contre Palau estime qu'il a du mal à contrôler l'activité de pêche, que la moindre patrouille de surveillance des pêches lui coûte 37.000 US$. L'Etat devra aussi assumer ce coût, et même un coût supérieur, dans le cadre de la mise en place d'une AMP sans pêche sans accord de pêche (et donc sans dispositif de contrôle associé à des flottilles clairement identifiées).

L'accord de pêche thonier : South Pacific Tuna Treaty SPTT

Cf p76 pdf http://www.nmfs.noaa.gov/ia/intlagree/docs/2012/international_agreements.pdf

Cet accord thonier est multipartite, avec d'un côté les USA (représentés par la NOAA) et de l'autre des pays insulaires du Pacifique : Australie, Iles Cook, Etats Fédérés de Micronésie, Fiji, Kiribati, Iles Marshall, Nauru, Nouvelle Zélande, Niue, Palau, Papouasie Nouvelle Guinée, Iles Salomon, Tokelau, Tonga, Tuvalu Vanuatu, Samoa.

Il est prévu pour 40 senneurs américains avec une option pour 5 senneurs supplémentaires. Les négociations sont menées entre les USA et le Forum Fisheries Agency FFA qui représente les autres Etats et gère opérationnellement l'accord de pêche. Les armements américains sont représentés par The American Tunaboat Owners Association. ATOA

Dates de renouvellement : 1988 ; 1993 ; 2002. Expiration :  14 juin 2013. Le traité est donc en cours de renégociation, mais les navires US sont toujours en activité. La revalorisation des coûts des journées du VDS pour l'autre régime non USA d'accès à la ZEE participe probablement de la lenteur de la renégociation.

Les compensations économiques telles que prévues au titre de l'accord sont les suivantes :

  • Les armements payent chaque année 3 M US$ via la ATOA. Dont 500.000 US$ couvrent les frais de fonctionnement de la FFA. Reste 2,5 M US$ partagés comme suit : 15% (soit environ 375.000 US$) sont partagés également entre chacun des 17 membres de la FFA (soit 22 060 US$ environ par membre) et 85% (2,125 MUS$) distribués au prorata des captures. Voir ci-dessous une estimation des captures par ZEE des senneurs USA.
  • pour la période du 15 juin 2012 au 14 juin 2013, l'ATOA a payé 27 MUS$ supplémentaires, ce qui correspond à une anticipation de la revalorisation de la licence de pêche comme identifié ci-dessus.
  • Les armements payent les frais de contrôle, soit 1,25 M US$ supplémentaires uniquement versés à la FFA

Nous n'avons pas encore trouvé de relevé documenté sur l'activité thonière US dans la ZEE de Palau. Le seul document identifié est celui qui donne l'intégralité des captures de thons par des senneurs dans les différentes ZEE de la WCPFC publié en 2012 sur des données 2010.

Pour connaître la répartition des captures par ZEE, le rapport de la CPS de John Hampton nous donne la ventilation suivante (également visible sur le site de la CPS), visible en donnée par pays et en représentation cartographique. Il s'agit d'une ventilation moyenne sur la période 2007 à 2009. On remarque que la production thonière dans la ZEE de Palau n'est pas significative, et que les principales zones d'exploitation du thon sous juridiction d'un Etat sont d'abord la Papouasie Nouvelle Guinée, puis l'Indonésie, les Philippines et ensuite Kiribati.

Sur les périodes ultérieures, la fermeture de certaines zones de haute mer incluses au sein des ZEE (appelées High Seas Pockets Areas) on certainement changé le profil de capture pointé ci-contre, avec des reports vers les ZEE des autres Etats.

En 2010, tous pavillons confondus, les captures de thons à la senne dans la ZEE de Palau représentaient 330 tonnes, ce qui correspondait à une année basse. Les revenus des licences étaient d'ailleurs de 1,1 M US$ (contre 2,5 M US$ en 2012) ce qui montrait que les palangriers étaient également impactés. En 2010 toujours, le total des captures de senneurs américains dans la zone du Pacifique central et occidental étaient de 245 710 tonnes. En faisant l'hypothèse  qu'elles étaient toutes capturées dans les pays de l'accord de pêche, ceci donne une redevance de licence de pêche à la tonne de 8,6 US$/t en 2010 (2,125M US$ / 245 710 t), soit, si l'ensemble des captures était bien réalisé par la flottille de senneurs américains, un revenu maximum pour Palau en 2010 par cet accord de 2 800 US$ (payé par les armateurs US). 

La contrepartie privée de l'accord de pêche américain pour Palau est donc négligeable.

Pour information, la redevance à la tonne de l'accord de pêche payée par l'armateur européen est de 35 €/t + 431 250 euros par senneur, plus un total annuel de 1,325 M€ payé par l'UE dans l'accord UE de Kiribati conclut en juin 2012. Ce qui explique la revalorisation ultérieure des licences de pêche qui est envisagée dans le futur SPTT, et la revalorisation de 27 M US$ payée par l'ATOA en 2012/2013. En ce cas, pour un tonnage de référence de 250 000 tonnes, la redevance US à la tonne serait de 29 M US$/250 000 = 116 US$/T.

Accord d'assistance lié à l'accord thonier (contrepartie publique)

Il est prévu un accord complémentaire conditionné par l'accord thonier SPTT. En cas de résiliation de cet accord thonier, l'accord complémentaire est lui aussi caduque. Cet accord s'appelle Economic Assistance Agreement. L'usage des fonds est tracé sur des actions de développement.

Il est mis en oeuvre par l'USAID, les contreparties sont versées directement à la FFA également. Son montant est de 18 MUS$ par an pour les 17 états membres de la FFA, soit environ 1,05 M US$ par Etat membre.

Il n'y a pas d'évaluation précise du montant de l'accord thonier et de l'accord d'assistance lié pour Palau. Il est probablement inclus dans les statistiques budgétaires de la République de Palau dans les montants associés aux "dons US non compact", ou dans les reversements des autres agences gouvernementales, car les fonds transitent par la FFA et l'USAID.

L'accord thonier SPTT américain ne rémunère donc probablement l'Etat de Palau que par sa contrepartie publique, avec au maximum 1 M US$.

L'accord COMPACT Of Free Association (COFA)

Les USA sont liés à plusieurs pays (République de Palau, Etats Fédérés de Micronésie et République des Iles Marshall) par autant d'accords bilatéraux compact. Ces compacts comprennent des clauses de développement économique, budgétaire, de liberté de circulation et un accord de défense. Dans le cadre du Compact, les Etats reçoivent des aides directes ainsi que des abondements sur un Trust Fund national qui produit des intérêts.

L'accord COMPACT de Palau est présenté ici. Il est entré en application en 1994 et devrait courir jusqu'en 2044. voir ici pour une analyse du volet économique http://www.gao.gov/products/GAO-12-798T

En matière de défense, l'accord prévoit que les USA assurent pour 50 ans la surveillance et la défense du territoire de Palau. Dans la pratique, cette activité est réalisée depuis Guam. Les USA n'ont pas de base permanente à Palau.

Le volet économique prévoyait la constitution d'un trust fund qui assure un revenu de 15 MUS$/an (il produit actuellement 4 M US$), une assistance financière directe au gouvernement de Palau pendant 15 ans (de 1994 à 2009), des interventions directes d'agences américaines (comme la poste, l'éducation, la santé et les infrastructures) et ensuite des fonds tracés sur des mesures spécifiques (projets d'investissement en  d'infrastructures, un autre trust Fund pour couvrir l'entretien des infrastructures (Compact Road), une aide à la consolidation de la dette, et différentes contributions en trust fund supplémentaires.

Sur la période 1994-2009, l'étude GAO estime que Palau a touché plus de 852 M US$, soit une moyenne de 57 M US$ par an en soutiens directs ou indirects.

En septembre 2010, un accord est signé entre Palau et les USA pour augmenter les dons et modifier le trust fund. Il prévoit sur la période 2011 à 2024 une aide totale de 427 M US$ (soit environ 33 M US$/an), dont la moitié sera une dotation directe par les agences américaines. Mais cet accord n'a pas été ratifié par le Congrès. L'accord est intitulé "continued Free Association with Palau act of 2012" cf ici la page officielle. Il a été présenté en audition le 10 septembre 2012 et n'a apparemment pas été représenté depuis.

La non ratification de l'accord de continuité est une source de tension avec Palau.